Trocar de sistema de gestão pública sem perder o histórico

O que um município perde ao trocar de sistema de gestão pública?

Não é o balanço do ano corrente, que a equipe reconstrói olhando extrato e empenho. O que se perde é o histórico que só existe dentro do sistema antigo: o saldo de abertura conta a conta, os restos a pagar por exercício de origem, o vínculo entre a inscrição em dívida ativa e o lançamento que a originou, o que já foi pago da folha no exercício, o patrimônio bem a bem e o número de controle que amarra empenho, liquidação e pagamento.

Cada item dessa lista tem alguém do outro lado. Restos a pagar é o primeiro que o tribunal de contas cruza na prestação de contas seguinte. Dívida ativa sem a prova do crédito é dinheiro que prescreve com prazo correndo. Folha sem o pago do exercício produz décimo terceiro e informe de rendimentos errados, e isso chega em forma de fila na porta do setor de pessoal.

Por isso a lista abaixo não é um checklist de tecnologia da informação. É a lista do que o edital costuma esquecer de exigir, e o resto desta página é a cláusula que resolve cada linha dela.

A lei obriga o fornecedor a entregar os dados no fim do contrato?

Não. O art. 92 da Lei 14.133/2021 lista dezenove cláusulas necessárias em todo contrato, e nenhuma delas trata da devolução dos dados ao fim da vigência. O inciso XIX exige que o contrato estabeleça os casos de extinção, mas quem escreve o que acontece com o dado na extinção é o próprio ente, na minuta que ele publica junto com o edital.

Existe uma exigência de exportação, e ela é do sistema, não do contratado. O art. 9º, inciso I do Decreto 10.540/2020 coloca entre os requisitos tecnológicos do padrão mínimo do SIAFIC permitir o armazenamento, a integração, a importação e a exportação de dados. É um bom argumento na mesa de negociação e não substitui a cláusula: o decreto descreve do que o sistema precisa ser capaz, não em quanto tempo o fornecedor que está saindo tem de entregar o arquivo, em que formato, nem às custas de quem.

A consequência prática é a que mais assusta quem está escrevendo o edital agora: se a cláusula de saída não entrar neste contrato, ela só entra no próximo, e o dado fica refém do fornecedor que está saindo pelo tempo inteiro que a discussão levar.

São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam: [...] XIX - os casos de extinção.

Lei 14.133/2021, art. 92, caput e inciso XIX

permitir o armazenamento, a integração, a importação e a exportação de dados, observados o formato, a periodicidade e o sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, nos termos do disposto no § 2º do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 2000;

Decreto 10.540/2020, art. 9º, inciso I

Que cláusula de saída de dados escrever no edital?

Uma que responda quatro perguntas sem deixar nenhuma para depois: em que formato o dado sai, com que documentação, em quanto tempo contado da extinção do contrato, e às custas de quem. Cláusula que só diz que o contratado entregará os dados ao término não resolve nada, porque o arquivo chega em formato próprio e sem dicionário, e o município paga de novo para alguém decifrar o que recebeu.

Formato aberto e documentado são duas exigências, e sozinha cada uma falha. Aberto é o arquivo que se lê sem o software do fornecedor, como CSV, XML ou o próprio dump do banco de dados. Documentado é o dicionário que diz o que cada campo significa, qual é a chave de cada tabela e como uma se liga à outra. Sem o dicionário, o arquivo aberto é um monte de coluna sem nome, o que dá no mesmo que não ter.

O prazo precisa correr da extinção do contrato, e não do pedido. Prazo contado do pedido transfere o relógio para quem está saindo, e a entrega chega quando o exercício novo já começou. A mesma lógica vale para a penalidade: sem valor e base de cálculo escritos, como o art. 92, inciso XIV exige das penalidades do contrato, o descumprimento sai de graça.

os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas e suas bases de cálculo;

Lei 14.133/2021, art. 92, inciso XIV

Locação de sistema dá ao município o código-fonte?

Não. A cessão de direitos patrimoniais do art. 93 da Lei 14.133/2021 vale para a contratação de projetos ou de serviços técnicos especializados, inclusive os que contemplem o desenvolvimento de software, e é nessa hipótese que o autor cede todos os direitos à Administração. Locação ou cessão de direito de uso de um sistema que já existe não é essa hipótese: o município compra o direito de usar, e o código continua do fornecedor.

A distinção decide o que se pode exigir, então ela precisa estar clara antes de o objeto ser escrito. Quem contrata locação não tem como pedir o código-fonte no fim do contrato. Tem todo o direito de pedir o dado, que é do município e não do fornecedor. Confundir as duas coisas produz edital com cláusula impugnável e, ao mesmo tempo, sem a cláusula que de fato protegia o município.

O vocabulário do próprio comprador já reflete isso. Medido na base Licinexus em 2.707 editais de sistema de gestão pública publicados no PNCP, 36% descrevem o objeto como locação ou cessão de direito de uso, 15% citam o SIAFIC no objeto, e só 1,8% escrevem ERP. Quem vai pesquisar jurisprudência ou preço de referência acha mais com a palavra do edital do que com a palavra do mercado.

Nas contratações de projetos ou de serviços técnicos especializados, inclusive daqueles que contemplem o desenvolvimento de programas e aplicações de internet para computadores, máquinas, equipamentos e dispositivos de tratamento e de comunicação da informação (software) - e a respectiva documentação técnica associada -, o autor deverá ceder todos os direitos patrimoniais a eles relativos para a Administração Pública, hipótese em que poderão ser livremente utilizados e alterados por ela em outras ocasiões, sem necessidade de nova autorização de seu autor.

Lei 14.133/2021, art. 93, caput

Como o saldo de abertura entra no sistema novo?

Conta a conta, informado a partir de um documento e conferido antes do aceite, nunca por um total. O primeiro exercício do município no sistema novo não tem exercício anterior de onde transportar saldo, então o balanço de abertura vem do balanço publicado ou do balancete do sistema antigo, linha por linha, e só está certo quando a soma dos débitos é igual à soma dos créditos.

É o item que decide se o resto da migração tem chão. Sem o saldo de abertura por conta, o sistema novo começa do zero: a execução do ano aparece, o patrimônio que já existia não, e o primeiro balancete não fecha contra o exercício anterior. O erro não trava nada no dia, aparece no fechamento.

Vale exigir no edital que a carga venha acompanhada do documento que a sustenta e do responsável técnico que a assina, com o registro no conselho. Saldo informado sem documento e sem CRC é número que ninguém consegue conferir depois, e é exatamente o que o tribunal pede quando pergunta de onde veio a abertura.

gestao.serraverdedeminas.mg.gov.br/balancete

No Licinexus GOV o saldo de abertura do primeiro exercício entra conta a conta, com o documento que o sustenta e o nome e o CRC de quem informa, e o lote é recusado inteiro quando os débitos não fecham com os créditos.

Restos a pagar: o que o sistema novo precisa receber?

Os restos a pagar inscritos, separados em processados e não processados, e cada um com o exercício em que foi inscrito. A separação não é detalhe de classificação: o art. 36 da Lei 4.320/1964 define restos a pagar como as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo as processadas das não processadas, e é assim que elas aparecem em toda demonstração e em toda remessa ao tribunal.

É o que mais some em troca de sistema e o que o tribunal cruza primeiro, porque restos a pagar ligam um exercício ao seguinte. O saldo que o município declarou ter inscrito em dezembro precisa reaparecer no sistema novo em janeiro, com o mesmo valor e o mesmo ano de origem. Carga que traz o total e perde o exercício de origem fecha o balanço e quebra a prestação de contas.

Vale exigir o empenho de origem de cada resto, e não só o valor. Sem ele, o pagamento do ano seguinte não tem a que se ligar, e o cancelamento de resto a pagar vira lançamento sem documentação de suporte, que é justamente o que o registro contábil não pode ser.

Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.

Lei 4.320/1964, art. 36

Dívida ativa: o que não pode se perder na carga?

O vínculo entre a inscrição e o lançamento que a originou, e os parcelamentos em curso com o que já foi pago de cada um. A inscrição sozinha é um valor. O que prova o crédito é a cadeia que vai do lançamento à inscrição, e é ela que a execução fiscal precisa mostrar quando o município for cobrar.

Há prazo correndo enquanto a troca acontece. O art. 174 do Código Tributário Nacional estabelece que a ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva. Crédito cuja prova se perdeu na migração continua contando o prazo do mesmo jeito, e o município só descobre quando tentar executar.

Parcelamento é o caso em que a perda é mais silenciosa. O total migra, o que já foi pago não, e o contribuinte que estava em dia aparece devendo o valor cheio. A cláusula precisa pedir o histórico de pagamento parcela a parcela, não o saldo consolidado.

A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva.

Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), art. 174, caput

O que precisa vir da folha do sistema antigo?

O histórico funcional de cada servidor e o que já foi pago no exercício. Vínculos, dependentes, averbações e consignações definem quanto a folha do mês seguinte deve calcular. O pago acumulado do exercício define o décimo terceiro, a rescisão e o informe de rendimentos do ano. Sem o pago do exercício, a primeira folha até sai, e o décimo terceiro e o imposto de renda anual saem errados.

É a parte da migração que erra para fora do município. Balancete errado é assunto com o tribunal de contas. Informe de rendimentos errado é assunto com cada servidor e com a Receita Federal, e aparece em março, quando já não há como refazer o exercício.

Averbação de tempo e consignação em folha merecem linha própria na cláusula. São dados que o município recebeu de terceiros, muitas vezes em papel, e que ninguém reconstrói a partir do contracheque.

gestao.serraverdedeminas.mg.gov.br/folha

O patrimônio pode entrar como um saldo só?

Não, se o município quiser continuar depreciando e continuar respondendo por cada bem. O registro precisa vir bem a bem, com data de aquisição, valor, depreciação acumulada e a identificação do bem. O art. 4º, § 7º do Decreto 10.540/2020 exige que o registro dos bens, dos direitos e das obrigações possibilite a indicação dos elementos necessários à sua perfeita caracterização e identificação.

Um saldo agregado fecha o balanço patrimonial e destrói tudo o que vem depois dele. Sem a data de aquisição e a depreciação já acumulada de cada bem, o sistema novo não sabe continuar a depreciação de onde parou, e o inventário do ano seguinte não tem contra o que ser conferido.

A localização e o responsável por cada bem entram na mesma linha da exigência. São eles que transformam a lista contábil em inventário conferível, e são o primeiro dado que se perde quando a carga vem por grupo de bens.

O registro dos bens, dos direitos e das obrigações deverá possibilitar a indicação dos elementos necessários à sua perfeita caracterização e identificação.

Decreto 10.540/2020, art. 4º, § 7º

gestao.serraverdedeminas.mg.gov.br/patrimonio

O que amarra empenho, liquidação e pagamento na carga?

O número de controle dos registros eletrônicos que integram um mesmo lançamento contábil, exigido pelo art. 4º, § 6º, inciso VI do Decreto 10.540/2020. É ele que permite reconstituir o lançamento inteiro a partir de qualquer uma das partes. Carga que traz empenho, liquidação e pagamento como três listas soltas entrega ao auditor linhas em vez de fatos.

O exercício corrente é onde isso aparece primeiro, porque é o pedaço em que as três etapas convivem: empenho de março, liquidação de abril, pagamento de maio. Se a virada acontece no meio do exercício, a carga precisa trazer as três, ligadas, e não apenas o saldo de cada uma.

Os outros cinco elementos do mesmo parágrafo entram junto, porque um lançamento sem eles não é registro contábil: a data da ocorrência, a conta debitada, a conta creditada, o histórico com referência à documentação de suporte e o valor.

o número de controle dos registros eletrônicos que integrem um mesmo lançamento contábil.

Decreto 10.540/2020, art. 4º, § 6º, inciso VI

gestao.serraverdedeminas.mg.gov.br/empenhos

E os contratos que continuam valendo depois da virada?

Precisam vir com os aditivos e com o saldo a executar, não só com o valor original assinado. Contrato que migra pelo valor de assinatura volta a ter saldo que já foi gasto, e o primeiro empenho depois da virada nasce sobre uma disponibilidade que não existe.

Junto com o valor, vale trazer a vinculação do art. 92, inciso II: o contrato está vinculado ao edital e à proposta do licitante vencedor, ou ao ato que autorizou a contratação direta e à respectiva proposta. Sem essa amarração, o contrato aparece no sistema novo sem origem, e a fiscalização perde o caminho de volta ao processo que o gerou.

O mesmo vale para as garantias do inciso XII e para os prazos de execução do inciso VII: são o que o sistema novo usa para cobrar vencimento e para avisar o fiscal, e reconstruí-los depois custa a leitura de contrato por contrato.

a vinculação ao edital de licitação e à proposta do licitante vencedor ou ao ato que tiver autorizado a contratação direta e à respectiva proposta;

Lei 14.133/2021, art. 92, inciso II

Dá para trocar de sistema no meio do exercício?

Dá, e o edital precisa dizer o que acontece com o exercício anterior, que continua com prazo correndo. O art. 6º do Decreto 10.540/2020 mantém o SIAFIC disponível até o dia 25 do mês para os registros do balancete do mês anterior, até 30 de janeiro para os atos de gestão orçamentária e financeira do exercício anterior, inclusive a inscrição e o cancelamento de restos a pagar, e até 30 de março para os demais ajustes das demonstrações contábeis do exercício anterior.

Se a virada acontece antes dessas datas, alguém precisa continuar podendo registrar no exercício anterior, e esse alguém costuma ser o fornecedor que está saindo. É a hipótese que a cláusula de operação assistida existe para cobrir e a que o edital mais esquece, porque na hora de escrever ninguém está pensando em janeiro.

A redação de 30 de março vem do Decreto nº 11.644, de 2023. Material desatualizado ainda repete o último dia de fevereiro, que era a redação original do inciso III. Os prazos e o que o decreto exige artigo por artigo estão em o que o SIAFIC exige.

Quanto tempo de operação assistida em paralelo exigir?

O edital precisa fixar duas coisas, e o prazo é a menos importante das duas: quanto tempo os dois sistemas convivem e quem responde por cada obrigação durante esse tempo. Período sem divisão de responsabilidade produz o pior resultado possível, que é a primeira remessa rejeitada com dois fornecedores no ar e nenhum deles obrigado a corrigir.

A divisão precisa estar escrita obrigação por obrigação, porque é assim que ela é cobrada depois. Quem gera a remessa do mês da virada, quem corrige a remessa rejeitada, quem publica no portal da transparência dentro do prazo do art. 2º, inciso IX do Decreto 10.540/2020, que é até o primeiro dia útil seguinte ao registro contábil, e quem responde pelo fechamento do exercício anterior.

Vale atrelar o aceite definitivo à conciliação, e não ao calendário. O sistema novo reproduz o balancete do exercício anterior, o saldo de cada conta bate com o balanço publicado, e só então o município aceita. Aceite por data aceita carga errada dentro do prazo.

Quem responde pela remessa rejeitada depois da virada?

Quem o contrato disser, e é preciso dizer. A rejeição da primeira remessa depois da troca costuma ter origem na carga, e não no sistema novo: cadastro que veio incompleto, código de fonte de recurso divergente, restos a pagar sem o exercício de origem. Sem cláusula, a discussão vira o fornecedor novo culpando a carga e o antigo culpando o sistema, com o prazo do tribunal correndo por fora.

O jeito prático de resolver isso no edital é separar a causa da responsabilidade. Erro no dado entregue é de quem saiu. Erro na geração do arquivo é de quem entrou. E a cláusula diz quem prova qual é qual, em que prazo, e o que acontece enquanto a discussão não termina, porque a obrigação do município com o tribunal não espera a conclusão dela.

Serve também como critério de avaliação do que se está comprando. Fornecedor que aceita responder pela remessa que ele gera está dizendo alguma coisa sobre o próprio sistema, e fornecedor que recusa também.

O prazo que corre por fora é o do seu tribunal, e ele muda de estado para estado: há quem receba mensalmente, quem receba a cada bimestre e quem receba por evento, no mesmo dia do fato. Antes de fixar a data da virada no edital, vale conferir o sistema, o formato e o prazo do tribunal que fiscaliza o município: migrar na véspera de uma obrigação é o jeito mais caro de descobrir qual era.

Trocar só o sistema da prefeitura resolve?

Não, quando o sistema é o SIAFIC. O Decreto 10.540/2020 exige um único sistema por ente federativo, utilizado por todos os Poderes e órgãos, e o art. 1º, § 6º veda expressamente a existência de mais de um SIAFIC no mesmo ente, ainda que os sistemas consigam se comunicar por transmissão de dados. Contratar para o Executivo e deixar a câmara municipal no fornecedor antigo não atende ao decreto.

Para a migração, a consequência é de cronograma e de orçamento. A virada é do ente inteiro, então carga, treinamento e operação assistida precisam estar dimensionados para a câmara municipal junto, e o edital precisa dizer quem responde pela parte dela.

A integração entre sistemas diferentes é justamente a hipótese que o § 6º fecha, e é o ponto que mais aparece mal resolvido em contrato herdado. O que cada artigo do decreto exige está em o que o SIAFIC exige.

O Siafic será único para cada ente federativo e permitirá a integração com outros sistemas estruturantes, conforme o disposto nos incisos I e II do caput do art. 2º, vedada a existência de mais de um Siafic no mesmo ente federativo, mesmo que estes permitam a comunicação, entre si, por intermédio de transmissão de dados.

Decreto 10.540/2020, art. 1º, § 6º